JURISPRUDENCIA

JURISPRUDENCIA DE INTERÉS 

DERECHO A LA VIDA: Derecho a la Preservación de la Salud. Menor discapacitado sin cobertura de obra social ni recursos económicos. Ley 24091 (arts. 3, párrafo segundo; 4 y concordantes) y Convención Internacional sobre los Derechos del Niño (art. 23) 

M. 375. XXXVI - Monteserin, Marcelino c/ Estado Nacional - Ministerio de Salud y Acción
Social - Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas - Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad –

Corte Suprema de Justicia de la Nación - 16/10/2001

Resumen:

"A partir de lo dispuesto en los tratados internacionales que tienen jerarquía constitucional (nominados en el art. 75, inc. 22, de la Ley Suprema), esta Corte ha reafirmado en posteriores pronunciamientos el derecho a la preservación de la salud -comprendido en el derecho a la vida- y ha destacado la obligación impostergable que tiene la autoridad pública de garantizar ese derecho con acciones positivas, sin perjuicio de las obligaciones que deban asumir en su cumplimiento las jurisdicciones locales, las obras sociales o las entidades de la llamada medicina prepaga (Fallos: 321:1684 y 323:1339)... El Estado Nacional no puede desentenderse de aquellas obligaciones so pretexto de la inactividad de otras entidades -públicas o privadas- pues es el encargado de velar por el fiel cumplimiento de los derechos constitucionales que amparan la vida y la salud de los niños y de asegurar la continuidad de los tratamientos que necesiten, habida cuenta de la función rectora que también le atribuye la legislación nacional en ese campo y de las facultades que debe ejercer para coordinar e integrar sus acciones con las autoridades provinciales y los diferentes organismos que conforman el sistema sanitario en el país, en miras de lograr la plena realización del derecho a la salud (conf. considerandos 22, 23, 24, 27, 32, 33 y 34)".

Texto completo

DICTAMEN DE LA PROCURACION GENERAL DE LA NACION

-I-

A fs. 13/15, Marcelino Orlando Monteserin, en representación de su hijo Nahuel Santiago, promovió acción de amparo contra el Estado Nacional, a fin de que se le ordene dar cumplimiento a la previsión contenida en los arts. 3, párrafo segundo; 4 y concordantes de la ley 24.901 y 23 sobre la Convención sobre los Derechos del Niño, incorporada a la Constitución Nacional y que se disponga la afiliación del menor a la obra social que corresponda, a fin de que pueda recibir todos los beneficios que prevé la legislación vigente

Según relató, en 1993 adoptó al menor, que padece parálisis cerebral con compromiso psicomotriz y retardo cerebral y actualmente su situación patrimonial es sumamente comprometida, debido a que carece de trabajo y a que su esposa es ama de casa.
A partir de la sanción de la ley 24.901, efectuó gestiones ante las autoridades municipales, provinciales y nacionales, a efectos de acceder a sus beneficios, sin obtener respuesta positiva y, en tales condiciones, se veía obligado a recurrir a la justicia para reclamar lo que legítimamente le corresponde a su hijo, pues su salud e integridad no admiten más dilaciones.

Fundó su pretensión, en concreto, en las disposiciones de la citada ley y de su decreto reglamentario (1193/98) que, a su entender, ponen en cabeza del Estado Nacional la obligación de prestar los servicios previstos en la ley 22.431 a las personas con discapacidad no incluidas dentro del sistema de las obras sociales, en la medida que aquéllas o las personas de quienes dependan no puedan afrontarlas.

-II-

A fs. 119/120, la Cámara Federal de Apelaciones de Rosario (Sala B, Civil), confirmó la sentencia de la instancia anterior, que admitió la acción de amparo y ordenó al Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad, que otorgue la atención integral prevista en la ley 24.901 y el decreto 1193/98, no sólo con relación a las prestaciones básicas allí enumeradas, sino a los servicios específicos, alternativos del grupo familiar o prestaciones complementarias que la situación a relevar requiera, después de efectuar la evaluación que prevé el art. 10 de la reglamentación y desestimó el reclamo con respecto al Ministerio de Salud y Acción Social, sin perjuicio de su participación obligatoria en lo previsto legalmente (v. fs. 95/99).

Para así resolver, en primer término, consideraron sus integrantes que el amparo era la vía idónea para solucionar el acuciante problema que padece el menor, ante la inexplicable conducta asumida por los representantes de los distintos organismos del Estado Nacional.

En cuanto al fondo del asunto, compartieron los fundamentos de la sentencia de primera instancia y estimaron que el caso era análogo a otro que habían resuelto con anterioridad, en el que examinaron las leyes 23.661, que regula el Sistema Nacional del Seguro de Salud y 24.901, que instituyó el sistema de prestaciones básicas de rehabilitación integral a favor de personas discapacitadas. Sobre tales bases, señalaron que la letra y el espíritu de la ley son claros en determinar que las prestaciones del sistema único para personas sin cobertura de obra social se financiarán con los fondos que el Estado Nacional asigne, para tal fin, al Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad.

-III-

Contra tal pronunciamiento, dicho servicio nacional dedujo el recurso extraordinario obrante a fs. 125/138, cuya denegación a fs. 145, dio origen a la presente queja.

Sostiene que existe cuestión federal, por estar en juego la interpretación de una norma de ese carácter, así como por las cuestiones debatidas que exceden el interés de las partes y se proyectan al de toda la comunidad y porque la sentencia es arbitraria, al contener afirmaciones dogmáticas.

Sus principales agravios son:

a) La cámara lo condenó a realizar acciones que no están a su cargo y para cuya ejecución carece de partida presupuestaria, pese a que había puesto en conocimiento que el ente obligado a brindar la asistencia es el Directorio del Sistema de Prestaciones Básicas de Atención Integral a favor de las Personas con Discapacidad.

b) Los fundamentos del fallo padecen de vaguedad y de falta de referencia a las constancias de la causa, pues no se ha probado la calidad invocada por el actor para alegar la lesión a sus derechos, ni que el interesado cuente con el certificado previsto por el art. 3 de la ley 22.431, requisito necesario para delimitar la obligación del Estado de prestar atención en la rehabilitación a los beneficiarios del sistema. En efecto, dicho certificado determina tanto la calidad de discapacitado como la orientación prestacional que el caso requiera, y en autos, pese a que el actor ni siquiera lo solicitó, el a quo igualmente le ordenó la asistencia contemplada en la ley 24.091.

c) El a quo también omitió considerar otros elementos determinantes para la correcta solución del caso, como es la resolución 3, del 5 de octubre de 1999, del presidente del directorio del sistema único creado por la ley 24.901, que pone a cargo de dicho órgano la ejecución del Programa de Cobertura para las Personas con Discapacidad Carenciadas, así como la conformación del Registro Nacional de Prestadores de Servicios de Atención a Personas con Discapacidad, hasta tanto se constituyan las Juntas Evaluadoras de Servicios en cada jurisdicción -el que provisoriamente estará constituido por las instituciones ya categorizadas por el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados-
.

d) La sentencia ni siquiera acierta a invocar correctamente el derecho en que funda su decisión, porque cita erróneamente al decreto 762/92 como 792/97 y, además, porque lo califica de reglamentario de la ley 24.901, cuando fue dictado con anterioridad a la sanción de la norma legal. En este sentido, afirma que, por la similitud entre sus disposiciones y por ser jerárquicamente inferior a la ley, aquél fue tácitamente derogado. Sostiene, también, que el decreto 1193/98 es el reglamentario de la citada ley.

-IV-

El recurso extraordinario es formalmente admisible, toda vez que, por su intermedio, se ha puesto en tela de juicio el alcance e interpretación de una norma federal (ley 24.901) y la decisión definitiva del a quo ha sido contraria al derecho que el apelante funda en ella (art. 14, inc. 3 de la ley 48).

-V-

En cuanto al fondo del asunto, cabe recordar, ante todo que, por discutirse el contenido y alcance de una norma de derecho federal, el Tribunal no se encuentra limitado por los argumentos de las partes o del a quo, sino que le incumbe realizar una declaratoria sobre el punto disputado (Fallos: 319:2886; 320:1602; 323:1406, 1460 y 1656, entre muchos otros).

A la luz de tal principio, debe señalarse que la ley 24.901 instituye un sistema de prestaciones básicas de atención integral a favor de las personas con discapacidad, que contempla acciones de prevención, asistencia, promoción y protección, con el objeto de brindarles una cobertura integral a sus necesidades y requerimientos (art. 1) y dispone que las obras sociales tendrán a su cargo, con carácter obligatorio, la cobertura de tales prestaciones. Producto de esta obligación, al modificar el primer párrafo del art. 4 de la ley 22.431, aclara que el Estado, a través de sus organismos, prestará los beneficios del sistema a las personas con discapacidad no incluidas dentro del sistema de obras sociales, en la medida que aquéllas o las personas de quienes dependan no puedan afrontarlas (art. 3) y, con mayor precisión aún, prescribe: Las personas con discapacidad que carecieren de cobertura de obra social tendrán derecho al acceso a la totalidad de las prestaciones básicas comprendidas en la presente norma, a través de los organismos dependientes del Estado (art. 4).

Por su parte, el art. 7 establece cómo se financiarán las prestaciones que prevé la ley y, en lo que aquí interesa, dispone: ...inc. e) Personas beneficiarias de pensiones no contributivas y/o graciables por invalidez, ex-combatientes ley 24.310 y demás personas con discapacidad no comprendidas en los incisos precedentes que no tuvieren cobertura de obra social, en la medida en que las mismas o las personas de quienes dependan no puedan afrontarlas, con los fondos que anualmente determine el presupuesto general de la Nación para tal fin.

A su turno, la reglamentación de la ley 24.901, aprobada por decreto 1193/98, determina que las personas con discapacidad que carecieren de cobertura social y, además, no contaran con recursos económicos suficientes y adecuados podrán obtener las prestaciones básicas a través de los organismos del Estado Nacional, provincial o municipal, y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, según corresponda, que adhieran al sistema, así como que las autoridades competentes de las provincias, municipios o de la citada ciudad, podrán celebrar convenios de asistencia técnica, científica y financiera con la autoridad competente en el orden nacional, a fin de implementar y financiar las prestaciones básicas previstas en la norma legal (art. 4, del anexo I).

-VI-

En mi concepto, la mera descripción de cómo está regulado legalmente el sistema conduce a desestimar los agravios esgrimidos por el Estado Nacional, tanto en su recurso extraordinario como en su presentación directa, porque la ley contempla que la atención de las personas con discapacidad estará a cargo de las obras sociales o, en supuestos como los del sub lite, del propio Estado, a través de sus organismos.

Así lo pienso, porque se encuentra fuera de discusión que el menor padece una discapacidad (parálisis cerebral), que no cuenta con cobertura de obra social y que su grupo familiar carece de recursos económicos para afrontar su tratamiento, en la medida que la apreciación de todas esas cuestiones -de hecho y prueba- es privativa de los jueces de la causa y, por ende, irrevisable en esta instancia, máxime cuando, por otra parte, no se advierte que hayan sido resueltas con arbitrariedad.

Pero, además, la propia conducta desplegada por el Estado demandado también confirma tales conclusiones, toda vez que negó su obligación de prestar la asistencia requerida. En efecto, aun cuando el menor sufriera alguna discapacidad que lo habilitara a solicitar los beneficios legales, aquél mantuvo una posición contraria, alegando que no tenía obligación de asistirlo, ya sea porque ello estaba a cargo de otro órgano o de las autoridades provinciales, o inclusive, en una actitud ciertamente contradictoria, porque el actor no acreditó, mediante el certificado pertinente que determina la ley y su reglamentación, padecer de discapacidad.

Así, desde esta perspectiva, carece de relevancia qué órgano del Estado Nacional es el responsable de brindar la asistencia requerida por el actor para su hijo menor, pues lo fundamental es, en el régimen legal, que aquél debe asistirlo y, para ello, la ley determina la forma de financiar tales actividades (en el caso, la prevista en el art. 7, inc. e), sin que pueda servir de excusa para incumplir con el mandato legal, la pretendida alegación -no demostrada, por otra parte, de falta de partida presupuestaria.

Lo expuesto, claro está, en modo alguno impide que el Estado Nacional, si corresponde, recupere los costos que le insuma la atención del menor, por las vías pertinentes de quien, en definitiva, resulte obligado a afrontarlas financieramente.

-VII-

 Finalmente, estimo necesario señalar que en autos se encuentra comprometido el derecho a la vida que, más que un derecho no enumerado en los términos del art. 33 de la Constitución Nacional, es un derecho implícito, ya que el ejercicio de los restantes reconocidos expresamente requiere necesariamente de él (conf. dictamen del suscripto en la causa Asociación Benghalensis, a cuyos fundamentos y conclusiones se remitió V.E. en su sentencia publicada en Fallos: 323:1339).

En igual sentido, el Tribunal enfáticamente ha recordado que aquél es el primer derecho de la persona humana que resulta reconocido y garantizado por la Constitución Nacional, y que el hombre es el eje y el centro de todo el sistema jurídico y en tanto fin en sí mismo -más allá de su naturaleza trascendente- su persona es inviolable y constituye valor fundamental con respecto al cual los restantes valores tienen siempre carácter instrumental (C.823.XXXV. Campodónico de Beviacqua, Ana Carina c/ Ministerio de Salud y Acción Social. Secretaría de Programas de Salud y Banco de Drogas Neoplásicas, resuelta el 24 de octubre de 2000, con sus citas).

Precisamente, en la causa recién citada, que guarda sustancial analogía con la de autos, la Corte también recordó que a partir de lo dispuesto en los tratados internacionales que tienen jerarquía constitucional (art. 75, inc. 22, de la Constitución Nacional), se ha reafirmado el derecho a la preservación de la salud -comprendido dentro del derecho a la vida- y se ha destacado la obligación impostergable que tiene la autoridad pública de garantizar ese derecho con acciones positivas, sin perjuicio de las obligaciones que deban asumir en su cumplimiento las jurisdicciones locales (conf. considerando 16 del voto de la mayoría).

Así, después de enumerar los distintos pactos internacionales que se relacionan con la cuestión debatida, entre los que destaco a la Convención sobre los Derechos del Niño, que incluye el deber de los Estados de alentar y garantizar a los menores con impedimentos físicos o mentales el acceso efectivo a los servicios sanitarios y de rehabilitación, de esforzarse para que no sean privados de esos servicios y de lograr cabal realización del derecho a beneficiarse de la seguridad social, para lo cual se debe tener en cuenta la legislación nacional, los recursos y la situación de cada infante y de las personas responsables de su mantenimiento (arts. 23, 24 y 26), concluyó que el Estado Nacional asumió compromisos internacionales explícitos encaminados a promover y facilitar las prestaciones de salud que requiera la minoridad y no puede desligarse válidamente de esos deberes so pretexto de la inactividad de otras entidades públicas o privadas, máxime cuando ellas participan de un mismo sistema sanitario y lo que se halla en juego es el interés superior del niño, que debe ser tutelado por sobre otras consideraciones por todos los departamentos gubernamentales (art. 3, de la convención ya citada).

-VIII-

Por lo expuesto, opino que corresponde declarar formalmente admisible el recurso extraordinario interpuesto por el Estado Nacional y confirmar la sentencia en cuento fue materia de aquél. 

Buenos Aires, 30 de marzo de 2001. 
NICOLAS EDUARDO BECERRA.

FALLO DE LA C.S.J.N.

Buenos Aires, 16 de octubre de 2001.

Vistos los autos: "Recurso de hecho deducido por el Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad en la causa Monteserin, Marcelino c/ Estado Nacional - Ministerio de Salud y Acción Social - Comisión Nacional Asesora para la Integración de Personas Discapacitadas - Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad", para decidir sobre su procedencia.

Considerando:

1) Que el padre adoptivo de un menor afectado por parálisis cerebral, residente en la Provincia de Santa Fe, solicitó -con el patrocinio letrado del defensor público oficial ante los tribunales federales de Rosario- que se exhortara al Poder Ejecutivo Nacional y a sus organismos dependientes a cumplir con lo establecido en los arts. 3, segundo párrafo, y 4 de la ley 24.901, y 23 de la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño y a prestar los servicios básicos de rehabilitación dispuestos en dicha ley en favor de las personas discapacitadas, carentes de cobertura de obra social y de recursos económicos suficientes (fs. 13/15 vta. del expediente principal).

2) Que después de haber dado a la petición trámite de amparo, de celebrarse una audiencia en la que un funcionario de la demandada ofreció los servicios del PAMI para asistir al niño, propuesta que finalmente fracasó por haber sido desautorizada por la representante del Estado Nacional (fs. 33/33 vta. y 37/39), y contestado el informe dispuesto en el art. 8, de la ley 16.986, el magistrado de primera instancia hizo lugar a lo solicitado y ordenó que el Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad acordara al menor las prestaciones de salud que requiriera su estado, a cuyo fin dispuso que se efectuara la correspondiente evaluación de incapacidad (conf. ley 24.901 y art. 10 del decreto reglamentario 1193/98; fs. 95/99).

3) Que el juez consideró que las leyes 22.431, 23.661, 24.452, 24.901 y el decreto 1193/98 asignaban al organismo mencionado la responsabilidad y los recursos económicos para hacer operativos en todo el ámbito nacional los servicios médicos y de rehabilitación reconocidos a las personas incapacitadas, carentes de medios propios y de la protección de obras sociales, con independencia de la actuación concurrente que pudieran ejercer en esa materia las jurisdicciones provinciales. Sobre esa base, estimó que las pruebas ponían de manifiesto la minusvalía del niño, el perjuicio ocasionado a sus derechos y la arbitrariedad de la negativa de la autoridad pública a otorgar los beneficios necesarios para mejorar la vida del menor, que no podía ser justificada con la mera invocación de ausencia de partidas fiscales.

4) Que dicho pronunciamiento fue confirmado por la Sala B de la Cámara Federal de Apelaciones de Rosario, que hizo mérito de las especiales circunstancias del caso y reprochó la postura inexplicable asumida por los distintos organismos dependientes del Estado Nacional frente al problema que acuciaba al niño (fs. 33 y 37), cuando la asistencia requerida, que debía ser prestada, contaba con financiación específica de fondos asignados para tal finalidad en el presupuesto del Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad (conf. art. 11, decreto 762/97; fs. 119/120 vta.).

5) Que respecto de esa decisión, la parte vencida dedujo el recurso extraordinario cuyo rechazo origina la presente queja. Sostiene que el a quo ha efectuado una interpretación incorrecta de las normas federales en juego pues ha impuesto obligaciones de ayuda al menor que no se hallan a cargo del referido servicio nacional y que deben ser exigidas al Directorio del Sistema de Prestaciones Básicas de Atención Integral a favor de las Personas con Discapacidad, según lo dispuesto en la resolución 3/99, dictada por la presidencia de ese organismo, cuya consideración fue omitida en el fallo a pesar de haber sido invocada expresamente ante la cámara (fs. 132/138).

6) Que la apelante afirma, además, que es arbitraria la aplicación de la ley 24.901 sin exigir el certificado requerido en el art. 3 de la ley 22.431 para acreditar la existencia de incapacidad y la necesidad de recibir los beneficios reclamados al Estado Nacional; que la condena es de cumplimiento imposible porque la demandada carece de partidas presupuestarias para satisfacer la cobertura solicitada; y que la mención en la sentencia de las disposiciones del decreto 762/97 -citado erróneamente por el tribunal como reglamentario de la ley 24.901- desconoce que esa norma ha quedado tácitamente derogada con la sanción del nuevo régimen legal de prestaciones básicas de atención a la salud (ley 24.901 y decreto reglamentario 1193/98).

7) Que del modo en que han quedado planteadas las cuestiones, corresponde señalar en primer lugar que durante el trámite de la queja ante este Tribunal, el aludido Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de las Personas con Discapacidad constituyó una junta médica que ratificó el diagnóstico de parálisis cerebral que padece el niño y expidió el certificado de discapacidad requerido en las leyes 22.431 y 24.901 -arts. 3 y 10, respectivamente-, lo que lo habilita a recibir atención sanitaria y los servicios específicos allí detallados que deben prestarse para su recuperación (fs. 156, 159/160).

8) Que dichas circunstancias tornan improcedente el agravio de arbitrariedad fundado en la ausencia de pruebas válidas respecto de la minusvalía alegada y de legitimación para solicitar el amparo sin contar con el certificado médico de la autoridad competente, planteo sobre el cual insiste la recurrente aun después de haber acompañado a las actuaciones la constancia -proveniente de esa misma parte- que admitió oficialmente la discapacidad del menor, la necesidad de su tratamiento y las posibilidades de rehabilitación mediante las terapias previstas en la ley 24.901, lo que revela manifiesta desaprensión en la defensa y un injustificado desinterés por el esclarecimiento de la situación que compromete la salud del niño (fs. 63/66 vta. de la queja).

9) Que sentado ello, las críticas atinentes a la responsabilidad asignada a la apelante para hacer efectivas las prestaciones requeridas, se vinculan con la aplicación e interpretación de normas federales que tutelan los derechos a la vida y a la salud de los menores, por lo que -con ese alcance- resulta formalmente procedente el recurso extraordinario (Fallos: 323:3229). Cabe recordar que en la tarea de establecer la inteligencia de las disposiciones superiores en juego, la Corte no se encuentra limitada por las posiciones de la cámara ni del recurrente, sino que le incumbe realizar una declaración sobre el punto en debate (Fallos: 308:647; 310:2682; 314:1834; 318:1269, entre otros).

10) Que este Tribunal ya ha expresado que el derecho a la vida es el primer derecho de la persona humana que resulta reconocido y garantizado por la Constitución Nacional (Fallos: 302:1284; 310:112). También ha dicho que el hombre es el eje y centro de todo el sistema jurídico y en tanto fin en sí mismo -más allá de su naturaleza trascendente- su persona es inviolable y constituye el valor fundamental con respecto al cual los restantes valores tienen siempre carácter instrumental (Fallos: 316:479, votos concurrentes).

11) Que a partir de lo dispuesto en los tratados internacionales que tienen jerarquía constitucional (nominados en el art. 75, inc. 22, de la Ley Suprema), esta Corte ha reafirmado en posteriores pronunciamientos el derecho a la preservación de la salud -comprendido en el derecho a la vida- y ha destacado la obligación impostergable que tiene la autoridad pública de garantizar ese derecho con acciones positivas, sin perjuicio de las obligaciones que deban asumir en su cumplimiento las jurisdicciones locales, las obras sociales o las entidades de la llamada medicina prepaga (Fallos: 321:1684 y 323:1339).

12) Que en el citado Fallos: 323:3229, el Tribunal condenó al Estado Nacional a asegurar la entrega regular de los medicamentos que necesitaba un niño incapacitado -residente en la Provincia de Córdoba- desprovisto de la protección de su obra social. A tal efecto, enfatizó los compromisos explícitos tomados por el gobierno ante la comunidad internacional encaminados a promover y facilitar el acceso efectivo a los servicios médicos y de rehabilitación que requieran los infantes, en especial los que presenten impedimentos físicos o mentales; a esforzarse para que no sean privados de esos servicios y a procurar una cabal realización del derecho a beneficiarse de la seguridad social (conf. arts. 23, 24 y 26 de la Convención sobre los Derechos del Niño, entre otros pactos internacionales examinados en los considerandos 17, 18, 19, 20 y 21 del referido fallo).

13) Que la Corte recalcó en dicho antecedente que el Estado Nacional no puede desentenderse de aquellas obligaciones so pretexto de la inactividad de otras entidades -públicas o privadas- pues es el encargado de velar por el fiel cumplimiento de los derechos constitucionales que amparan la vida y la salud de los niños y de asegurar la continuidad de los tratamientos que necesiten, habida cuenta de la función rectora que también le atribuye la legislación nacional en ese campo y de las facultades que debe ejercer para coordinar e integrar sus acciones con las autoridades provinciales y los diferentes organismos que conforman el sistema sanitario en el país, en miras de lograr la plena realización del derecho a la salud (conf. considerandos 22, 23, 24, 27, 32, 33 y 34).

14) Que en este caso, el Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad, dependiente del Ministerio de Salud de la Nación, pretende liberarse de su deber de asistencia al niño alegando la insuficiencia de partidas presupuestarias y haciendo recaer la responsabilidad de atenderlo en otro departamento perteneciente al mismo ámbito administrativo -el llamado "Directorio del Sistema de Prestaciones Básicas de Atención Integral a favor de las Personas con Discapacidad"-, con el que ejerce funciones concurrentes y del cual forma parte integrante junto con otras entidades de atención de la salud, por lo que resultan de aplicación al respecto las consideraciones del precedente de Fallos: 323:3229, a las que cabe remitir por razón de brevedad.

15) Que ello es así pues la ley 24.901 encomendó al Estado Nacional y a sus organismos dependientes la atención del sistema de prestaciones básicas de salud dispuestas en ella en favor de las personas discapacitadas que no cuenten con cobertura de obras sociales y carezcan de medios propios para afrontar sus necesidades (conf. arts. 1, 2, 3 y 4, ley cit.), condiciones que han sido acreditadas en el presente caso. El Servicio Nacional de Rehabilitación y Promoción de la Persona con Discapacidad -condenado en estas actuaciones- integra el directorio creado, precisamente, para administrar el referido sistema de prestaciones, garantizar la universalidad de su atención y coordinar los recursos institucionales y económicos afectados a ese campo (conf. decreto reglamentario 1193/98, arts. 1 y 6, del anexo 1 y arts. 1 y 5, del anexo A).

16) Que el mencionado directorio del sistema de prestaciones básicas, al que -como quedó dicho- pertenece el organismo recurrente, tiene a su cargo no sólo la obligación de ejecutar el programa de protección sanitaria dispuesto en la ley 24.901, sino también la de tomar las medidas necesarias para la inmediata puesta en marcha de ese programa en las jurisdicciones provinciales, según resulta de la documentación acompañada por la propia apelante (fs. 101/107). En tal sentido, carece de sustento válido el argumento basado en la invocada resolución 3/99, dictada por la presidencia de ese directorio con arreglo a las atribuciones conferidas en el decreto 1193/99 -art. 5, del anexo A-, pues sus disposiciones no eximen a la demandada de su obligación de asistencia al niño discapacitado conforme al sistema legal instituido y la mencionada reglamentación.

17) Que, por lo demás, los beneficios establecidos en favor de las personas incapacitadas no incluidas en el régimen de obras sociales cuentan con el financiamiento de las partidas asignadas en el presupuesto general de la Nación para tal finalidad (art. 7, inc. e, in fine, ley 24.901) y del fondo instituido especialmente para programas de similar naturaleza en la ley 24.452 (conf. art. 7, segundo párrafo y anexo II, especialmente puntos 23 y 24). Sin perjuicio de ello, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires pueden optar por su incorporación al sistema mediante los correspondientes convenios de adhesión, lo que no ha acontecido aún en lo relativo a la Provincia de Santa Fe (conf. fs. 8 y 32, del expediente principal).

18) Que en tales condiciones, resulta fundado el reproche que el a quo formuló a la conducta de la apelante, habida cuenta de la responsabilidad que debe asumir el Estado Nacional en la asistencia y atención del niño discapacitado, de la que no cabe sustraerse en razón de demoras contingentes en la puesta en funcionamiento del respectivo sistema sanitario en las provincias; por lo que debe mantenerse el fallo que condenó al referido Servicio Nacional de Rehabilitación a proveer las prestaciones de salud solicitadas, más allá de la actividad que le corresponda ejercer, en su caso, para lograr la adecuada participación de la autoridad local en esa materia (conf. leyes 9325 y 11.518, especialmente art. 4, incs. a y e, de la Provincia de Santa Fe). 

Por ello, y de acuerdo con los fundamentos concordes del dictamen del señor Procurador General de la Nación, se declara procedente el recurso extraordinario con el alcance fijado en los considerandos que anteceden y se confirma la sentencia apelada. Agréguese la queja al principal, practíquese la comunicación a la Procuración del Tesoro a los fines del art. 6 de la ley 25.344. 

Notifíquese y devuélvase. 

JULIO S. NAZARENO - EDUARDO MOLINE O´CONNOR - CARLOS S. FAYT - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - ANTONIO BOGGIANO - GUILLERMO A. F. LOPEZ - ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ.

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LEYES 22.431 y 24.901. Prestaciones Educativas. Prestación por transporte. Derecho de las personas con discapacidad. Responsabilidad del Estado Nacional. Procedencia de la vía del amparo.

L. 1153. XXXVIII.
RECURSO DE HECHO
Lifschitz, Graciela Beatriz c/ Estado Nacional.

Dictamen de la Procuración General de la Nación

Suprema Corte:

-I-

En autos, la parte actora, por derecho propio y en representación de su hijo discapacitado, inició acción de amparo contra el Estado Nacional, a fin de hacer efectiva la asistencia educativa y transporte especial necesarios para el incapaz atento a su patología.

El señor Juez a cargo del Juzgado Federal de Primera Instancia de la Seguridad Social N º 7, hizo lugar al amparo condenando al Estado Nacional - Secretaría de Desarrollo Social de la Presidencia de la Nación - Comisión de Pensiones Asistenciales, a disponer, de conformidad con la ley 22.431, artículo 4º, inciso "c", la asignación de un subsidio destinado a facilitar la actividad intelectual del incapaz, que le permitiera atender completamente la educación escolar tal como la recibiera en el establecimiento que denunció la parte actora y costear el transporte especial conforme a la dolencia que padece (v. fs. 181/184).
La Sala "I" de la Cámara Federal de la Seguridad Social, ante la apelación de la demandada, revocó la sentencia del juez de grado (v. fs. 201/202 vta.).

Para así decidir, dijo que el artículo 2º, inciso "a" de la ley 16.986, establece que el amparo no será admisible cuando existan recursos o remedios judiciales que permitan obtener la protección del derecho o garantía constitucional de que se trate, y que en el caso de autos, la actora podría haber interpuesto demanda ordinaria contra el Estado. Asimismo -prosiguió- de conformidad al artículo 2º, inciso "d" de la ley citada, el amparo es improcedente cuando la cuestión requiere una mayor amplitud en el debate y la prueba, siendo deber de los jueces extremar la cautela a fin de que no se decida por esta vía aquello que deba resolverse por otros medios procesales.

Expresó que los amparistas se limitaron a manifestar la falta de cupo en las entidades educativas estatales sin acreditarlo, y que tampoco demostraron no poder utilizar el servicio público de transporte que según la ley vigente debe prestarse en forma gratuita tanto al discapacitado como a su acompañante, lo que lleva a un tema que requiere de mayor debate y prueba, ajeno al proceso elegido.

Sin perjuicio de ello, señaló que la ley 24.431, establece en su artículo 4 º que el Estado prestará a los discapacitados los servicios que la ley prevé, en la medida en que éstos, las personas de quienes dependan o los entes de obra social a los que estén afiliados, no puedan afrontarlos.

Agregó que la ley 24.901, que creó el sistema de prestaciones básicas, reiteró el concepto de su aplicabilidad a personas que no puedan afrontar los distintos servicios necesarios para abordar su problemática. En cuanto al servicio de transporte, señaló que el artículo 13 º de esta norma, establece que los beneficiarios que se vean imposibilitados de usufructuar el traslado gratuito contemplado por el artículo 22, inciso "a" de la ley 24.431, tendrán derecho a requerir de su cobertura social un transporte especial, con el auxilio de terceros cuando fuere necesario.

El decreto 762/97 -añadió-, dispone que las prestaciones educativas recibirán cobertura en aquellos casos que no estén aseguradas a través del sector público y, en cuanto al transporte, que estará destinado a aquellas personas que por razones inherentes a su discapacidad o de distancia no puedan concurrir a los servicios que brindan las prestaciones básicas utilizando un transporte público. Por último -manifestó- el decreto 497/98 ordenó a las empresas de transporte incorporar unidades de pasajeros con adaptaciones para el ingreso y egreso, y espacio suficiente que permita la ubicación en su interior de personas con movilidad y comunicación reducidas.

Dijo que la vigencia de estas normas, demuestran que el Estado Nacional cumple con su deber subsidiario de asistencia, consagrado constitucionalmente, cuando el individuo se ve imposibilitado de hacer frente a la contingencia que lo afecta.

Señaló que la Convención sobre los Derechos de Niño, establece que para lograr la efectividad de los derechos en ella reconocidos, deberá tenerse en cuenta la legislación nacional, los recursos y la situación de cada infante y de las personas responsables de su mantenimiento.

Consideró que en el presente caso no se encuentra debidamente acreditada la imposibilidad de la familia de pagar el costo educacional del niño, ni la imposibilidad de utilizar el transporte, que no se ha probado la precariedad laboral o económica ni el estado de desamparo asistencial, y que, por el contrario, quedó demostrado que los padres del menor son profesionales y que la madre percibe por parte de la Caja de Previsión Social para Abogados de la Provincia de Buenos Aires, una asignación de $ 360 mensuales por hijo discapacitado.

-II-

Contra este pronunciamiento los actores interpusieron el recurso extraordinario de fs. 204/209, cuya denegatoria de fs. 221 motiva la presente queja.

Afirman que no existen recursos o remedios paralelos que permitan proteger al amparista. Manifiestan que es grave y concreto el daño que se le está ocasionando desde el 21 de diciembre de 2001, fecha desde la cual permanece en su casa porque sus padres no pueden abonar la escuela a la que concurría. Dicen que ello es habilitante del remedio procesal intentado pues no se puede retrotraer todo a un juicio ordinario que significaría para su hijo permanecer en su casa sin escolaridad durante el tiempo que dure dicho proceso.

En cuanto a la no acreditación de la falta de cupo en las entidades educativas estatales, alegan que le es imposible a su parte probar este hecho negativo y que correspondía al Estado al contestar la demanda demostrar que ello no era así, e informar donde existía un establecimiento público que
recibiera al incapaz.

Respecto al transporte público gratuito, aducen que la madre y el padre del discapacitado deben trabajar para sobrevivir, con lo cual deberían contratar un acompañante, gasto que no pueden afrontar y que la obra social no cubre.

Exponen que la línea de colectivos más cercana circula a cuatro cuadras de distancia y lo deja a cinco cuadras del colegio, con lo que se preguntan cómo harían cuando llueve o en los días de sol penetrante. Advierten que todas las obras sociales, menos la de los actores, cubren ese costo, lo que indica que no es un tema discutible que requiera mayor debate. Señalan que los compañeros del discapacitado, hijos de carenciados o desocupados que tienen pensión estatal y la obra social del PAMI, continúan concurriendo al colegio.

Reiteran que la ley 22.431 instituye un sistema de protección integral de las personas discapacitadas tendiente a asegurar su atención médica, su educación y sus seguridad social, en la medida que éstas o sus obras sociales no puedan afrontarlas, y advierten que su obra social es una prepaga que sólo cubre aspectos médicos y nada la obliga a afrontar otros gastos.

Expresan que no pueden por sus medios afrontar los costos de atención de su hijo y que el Estado no cumple con las prestaciones básicas establecidas por la ley 24.901.

Refieren que la sentencia menciona el decreto 762/97 para llegar a la solución contraria a la invocada por los amparistas, cuando ellos se encuentran precisamente en la situación que contempla esta norma.

Con respecto a los colectivos especiales, manifiestan que es imposible llevar en esos vehículos a una persona en silla de ruedas que no se autovale.

Transcriben la parte del fallo que se refiere a la Convención sobre los Derechos del Niño, y afirman que esos mismos argumentos sirven para llegar a la solución contraria, pues, reiteran, los padres del discapacitado no pueden afrontar los gastos y éste no merece quedarse en su casa sin asistencia educativa porque el Estado no proporciona los recursos.

Agregan que la sentencia no ha tratado todos los aspectos en consideración, pues si bien la Obra Social C.A.S.A. fue citada en autos como tercero (pues debiera cubrir los gastos de escolaridad del discapacitado), no se ha concreta do una condena o absolución cierta de la misma.

-III-

Corresponde recordar que, tal como lo expresa el artículo 1º y el mensaje de elevación, la ley 22.431 instituyó un sistema de protección integral de las personas discapacitadas tendientes a abarcar todos los aspectos relativos a su situación dentro de la sociedad, tratando de establecer un régimen particular en relación con los derechos de los discapacitados, así como respecto de las obligaciones que se imponen a los órganos del Estado. El objetivo de la ley se dirige fundamentalmente a tratar de conceder a quienes se encontraren en esas condiciones, franquicias y estímulos que le permitan en lo posible- neutralizar la desventaja que la discapacidad les provoca (v. doctrina de Fallos: 313:579).

En autos, la Alzada dejó sin efecto los beneficios que, de conformidad con el artículo 4 º, inciso "c", de la norma citada, le había acordado el juez de grado al in capaz, sobre la base -como se ha visto- de considerar no acreditada la imposibilidad de la familia de pagar el costo educacional del niño, y la imposibilidad de utilizar el transporte.

Teniendo en cuenta la finalidad de la ley, antes señalada, el interés superior que trata de proteger, y la urgencia en encontrar una solución acorde con la situación planteada, no parece razonable ser tan rigurosos con la exigencia indefectible de una prueba negativa que resulta de muy difícil producción. Máxime si se tiene presente, de un lado, que es incuestionable que la atención de una patología como la que padece el incapaz requiere de numerosos gastos de diversa índole que deben ser soportados por los padres, y de otro, que éstos, según lo manifestaron en la demanda, cubrieron, mientras les fue posible, los costos de educación y transporte, llegando a un límite de agotamiento y agobio financiero que les impidió continuar con la atención del menor (v. fs. 2). Cabe señalar asimismo que, si bien es cierto que no existe en autos una prueba precisa sobre la situación económica de los actores, se advierten, sin embargo, algunos indicios, como la observación de la Caja de Previsión Social para Abogados de la Provincia de Buenos Aires acerca de que el padre del menor no tiene cumplidas las obligaciones previsionales (v. fs. 148), o la nota de la misma Caja, agregada a fs. 210, en la que, a la par que le comunican a la actora la disminución del importe de la Asignación por Hijo Discapacitado, le notifican la suspensión del beneficio por no encontrarse cancelada la cuota anual obligatoria 2001.

También es harto dificultosa para los actores, como ellos lo señalaron, la prueba de falta de cupo en entidades educativas estatales, resultando razonablemente más sencillo y realizable, que sea el propio Estado quien demuestre que tales cupos existen, poniéndolos a disposición de los peticionantes.

Finalmente, en cuanto a que tampoco acreditaron no poder utilizar el servicio de transporte gratuito para el discapacitado y su acompañante, surge por demás evidente la imposibilidad de transportar en esos vehículos a una persona en silla de ruedas, y que no se vale por sí misma.

En tales condiciones, ante la claridad del plexo normativo conformado por las leyes 24.431 y 24.901 y el decreto 762/97, en orden a que ponen a cargo del Estado el sistema de prestaciones básicas para los discapacitados en la medida en que éstos, las personas de quienes dependan o las obras sociales no puedan afrontarlos, y atento, además, a la jerarquía de los intereses en juego y la gravedad de la situación, opino que no existen en autos, elementos de juicio suficientes como para invalidar los beneficios otorgados al discapacitado por el Juez de Primera Instancia, sin perjuicio de que el Estado pueda demostrar oportunamente la aptitud económica de los padres del incapaz, y repetir contra ellos, o eventualmente contra la obra social, si así correspondiere, las erogaciones realizadas para cubrir aquellas asignaciones.

Al propiciar esta solución, considero que debe tenerse en especial miramiento, de un lado, que la atención y asistencia integral de la discapacidad, como se ha explicitado en las leyes antes referidas y en jurisprudencia de V.E. que pone énfasis en los compromisos asumidos por el Estado Nacional en esta materia (v. doctrina de Fallos: 323:3229; 324:3569, entre otros), constituye una política pública de nuestro país; y de otro, que lo decidido compromete el interés superior de un discapacitado, que al inicio de estas actuaciones era, además, menor de edad, y que la Convención sobre los Derechos del Niño -citada por el juzgador en la sentencia impugnada-, encarece su tutela elevando aquel "interés superior" al rango de principio (v. Fallos: 318:1269; 322:2701; 323:2388; 324:112, entre muchos otros). Conviene recordar asimismo que los menores, con quienes en este aspecto corresponde equiparar a los discapacitados, a más de la especial atención que merecen de quienes están directamente obligados a su cuidado, requieren también la de los jueces y de la sociedad toda, siendo que la consideración primordial del interés del incapaz, viene tanto a orientar como a condicionar la decisión de los jueces llamados al juzgamiento de estos casos (v. doctrina de Fallos: 322:2701; 324:122).

Finalmente, situados siempre en el marco de particular urgencia invocado en autos, parece irrazonable imponer a los aquí actores que acudan a la vía ordinaria, cuando por la vía del amparo ya llevan dos años litigando. En este con texto, si bien a propósito de un reclamo de alimentos a favor de un menor, V.E. interpretó que atañe a los jueces buscar soluciones que se avengan con la urgencia que conlleva este tipo de pretensiones, para lo cual deb en encauzar los trámites por vías expeditivas y evitar que el rigor de las formas pueda conducir a la frustración de derechos que cuentan con tutela de orden constitucional, lo cual se produciría si los actores tuviesen que aguardar al inicio de un nuevo proceso, y en ese lapso quedaran desprotegidos los intereses cuya satisfacción se requiere (v. Fallos: 324:122 y sus citas).

Por todo lo expuesto, opino debe hacerse lugar a la queja, dejar sin efecto la sentencia apelada, y disponer vuelvan los actuados al tribunal de origen para que, por quien corresponda, se dicte nuevo pronunciamiento con arreglo a lo expresado.
Buenos Aires, 22 de diciembre de 2003.
NICOLAS EDUARDO BECERRA

FALLO DE LA C.S.J.N.

Buenos Aires, 15 de junio de 2004.

Vistos los autos: "Recurso de hecho deducido por la actora en la causa Lifschitz, Graciela Beatriz y otros c/ Estado Nacional", para decidir sobre su procedencia.

Considerando:

Que los agravios de la parte actora encuentran adecuada respuesta en los fundamentos del dictamen del señor Procurador General de la Nación, que el Tribunal comparte y hace suyos por razón de brevedad.

Por ello, se declara procedente el recurso extraordinario y se deja sin efecto la sentencia apelada. Con costas. Vuelvan los autos al tribunal de origen a fin de que, por medio de quien corresponda, proceda a dictar nuevo fallo con arreglo a lo expresado. Agréguese la queja al principal. Notifíquese y remítase. ENRIQUE SANTIAGO PETRACCHI - AUGUSTO CESAR BELLUSCIO - CARLOS S. FAYT - ANTONIO BOGGIANO - ADOLFO ROBERTO VAZQUEZ RAUL ZAFFARONI.
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